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　　開發(fā)區(qū)建設(shè)作為我國(guó)改革開放的成功實(shí)踐，為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的引領(lǐng)和支撐作用，其中最關(guān)鍵的因子就是開發(fā)區(qū)精簡(jiǎn)高效的管理體制釋放了發(fā)展活力。經(jīng)過30多年的運(yùn)行，受各種主客觀因素影響，開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦之初“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管委會(huì)體制優(yōu)勢(shì)明顯弱化，嚴(yán)重制約了開發(fā)區(qū)的運(yùn)行與發(fā)展。

　　在全面深化改革的新形勢(shì)下，開發(fā)區(qū)作為體制創(chuàng)新的“探路者”，應(yīng)將先行貫徹國(guó)家意志與實(shí)現(xiàn)園區(qū)持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，以深化管理體制改革再塑發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，真正成為承擔(dān)國(guó)家使命、率先轉(zhuǎn)型升級(jí)、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要支撐。

　　堅(jiān)持一體化管理

　　開發(fā)區(qū)作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)培育的重要平臺(tái)，其管理體制是否科學(xué)有效，是保持活力的關(guān)鍵所在。

　　因此，要堅(jiān)持有利于探索體制改革新路徑、有利于當(dāng)好產(chǎn)業(yè)建設(shè)排頭兵、有利于提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的原則要求，與依法行政理念相一致，與政府簡(jiǎn)政放權(quán)相銜接，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，按照黨務(wù)與政務(wù)一體、事務(wù)與權(quán)力一體、管理與服務(wù)一體的思路，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能，堅(jiān)持“授全權(quán)、負(fù)全責(zé)”原則，賦予管委會(huì)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)，真正將開發(fā)區(qū)打造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)開放開發(fā)主體。

　　一是立法規(guī)范。目前，國(guó)家法律沒有對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體資格予以明確的立法界定，造成開發(fā)區(qū)管理體制缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。在目前國(guó)家層面立法暫時(shí)難以出臺(tái)的情況下，因地制宜制定出臺(tái)省級(jí)《開發(fā)區(qū)條例》，通過地方性法規(guī)形式明確開發(fā)區(qū)的功能定位及行政主體地位、組織管理體系、管理職能權(quán)限等內(nèi)容，建立法治框架下開發(fā)區(qū)和政府的委托代理關(guān)系，解決開發(fā)區(qū)管理職能“缺位”“錯(cuò)位”問題，為開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為一級(jí)“法定機(jī)構(gòu)”實(shí)施一體化管理提供法理支撐。

　　二是事權(quán)一致。堅(jiān)持把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特區(qū)，統(tǒng)籌處理全面放權(quán)與依法依規(guī)、封閉運(yùn)行與指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)行歸口管理，通過授權(quán)、委托、代理等方式賦予管委會(huì)行使同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，代表同級(jí)政府對(duì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的各項(xiàng)具體事務(wù)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，變“條塊分權(quán)”為“事權(quán)統(tǒng)一”。選優(yōu)配強(qiáng)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力量，注重保持開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)穩(wěn)定，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)自主發(fā)展能力和持續(xù)發(fā)展能力。管委會(huì)作為一級(jí)在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)管理主體，聚焦產(chǎn)業(yè)建設(shè)主業(yè)，探索運(yùn)用權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單、服務(wù)清單、監(jiān)管清單“四張清單”的管理模式，再造行政權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和流程，為企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)提供便利化規(guī)范化專業(yè)化服務(wù)。

　　三是理順關(guān)系。著眼改革目前管委會(huì)“條塊分割”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立一個(gè)自成體系、職能完整、獨(dú)立運(yùn)行的管理機(jī)構(gòu)，深化放管服改革，創(chuàng)新彌合開放區(qū)“以塊為主”體制與政府部門“條塊銜接”體制的關(guān)系，對(duì)涉及規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政、稅務(wù)、工商、公安等職能部門在開發(fā)區(qū)設(shè)有派出機(jī)構(gòu)的，按照“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則要求，采取“2號(hào)章”形式將本部門行政審批權(quán)限依法下放派駐機(jī)構(gòu)(政府職能部門為“1號(hào)章”)，或推行開發(fā)區(qū)承接相關(guān)職能部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單動(dòng)態(tài)管理制度，以“托管”模式將派駐機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)為管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理職能獨(dú)立高效運(yùn)轉(zhuǎn)，行政審批事項(xiàng)在園區(qū)內(nèi)辦結(jié)，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)獨(dú)立運(yùn)作能力及管理服務(wù)功能。

　　堅(jiān)持效能化運(yùn)行

　　應(yīng)堅(jiān)持效能導(dǎo)向，探索創(chuàng)新適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展需要的管理構(gòu)架、業(yè)務(wù)模式、人事制度及激勵(lì)機(jī)制，從體制上解決開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)膨脹、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、效能下降等弊端，重塑開發(fā)區(qū)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工作效率提速、服務(wù)企業(yè)提質(zhì)。

　　一是構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)中心型”的管理模式。堅(jiān)持“一網(wǎng)聯(lián)通、流程管理、統(tǒng)分結(jié)合、精簡(jiǎn)高效”，拓展智慧園區(qū)建設(shè)，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)信息平臺(tái)，構(gòu)筑互聯(lián)互通的一體化工作平臺(tái)，以其為支撐建立“管委會(huì)—內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)—服務(wù)中心”為主線的三級(jí)行政管理架構(gòu)，并采取以服務(wù)流程定工作流程、以工作流程定業(yè)務(wù)職能、以業(yè)務(wù)職能定工作席位、以工作席位定具體人員的辦法，形成職責(zé)明晰、交互合作、縱橫一體的網(wǎng)絡(luò)化、流程化、團(tuán)隊(duì)化管理體系，實(shí)現(xiàn)管理扁平化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)轉(zhuǎn)高效化。其中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在上級(jí)編辦部門核定的編制總量范圍內(nèi)，按照“突出經(jīng)濟(jì)管理職能、黨政合署辦公、不搞上下業(yè)務(wù)對(duì)口”及“大部門、寬職能、綜合性”的思路，按規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、投資促進(jìn)、科技創(chuàng)新等四大支撐體系，綜合服務(wù)、人才服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等三大服務(wù)體系及市場(chǎng)監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)督等兩大保障體系，由管委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要靈活設(shè)置職能部門，堅(jiān)持事責(zé)權(quán)相統(tǒng)一原則自主配置工作職能，主要履行發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、年度計(jì)劃的研究制定及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)督協(xié)調(diào)職責(zé)，推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作模式由“包打天下”向“專司主營(yíng)”轉(zhuǎn)變。服務(wù)中心作為管委會(huì)的二級(jí)機(jī)構(gòu)及實(shí)施一線，與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形成工作前后臺(tái)的關(guān)系，堅(jiān)持目標(biāo)管理、自主營(yíng)運(yùn)、風(fēng)險(xiǎn)管控原則，視情設(shè)立招商中心、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、投融資服務(wù)中心、土地開發(fā)中心、公共資源交易中心、中介組織管理中心、政務(wù)服務(wù)中心、社會(huì)保障中心等若干服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)和群眾提供一站式服務(wù)，從而理順管委會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“管理升級(jí)、力量下沉、服務(wù)前移”。此外，為提高開發(fā)區(qū)管委會(huì)重大事項(xiàng)決策的科學(xué)化水平，應(yīng)推行“重大決策咨詢制度”，組織相關(guān)專家、企業(yè)家及專職咨詢機(jī)構(gòu)參與決策預(yù)研，使各項(xiàng)咨詢建議更好地轉(zhuǎn)化為決策成果，推動(dòng)發(fā)展。

　　二是再造“服務(wù)導(dǎo)向型”的工作流程。按照制度創(chuàng)新、服務(wù)集成、程序簡(jiǎn)化、效率提升的思路，著眼為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，以工作流程再造為中心，重塑管理鏈和服務(wù)鏈。各部門根據(jù)崗位職責(zé)和服務(wù)項(xiàng)目，列出本部門責(zé)任清單和服務(wù)清單，對(duì)照清單，堅(jiān)持職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、制度、管理、考評(píng)一體，科學(xué)確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展的步驟程序，形成關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程描述，使崗位職責(zé)體現(xiàn)在流程中，規(guī)章制度融入在流程中，便捷高效落實(shí)在流程中，形成一個(gè)人人有職責(zé)、事事有程序、干事有標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度有控制、過程有痕跡、績(jī)效有考核的標(biāo)準(zhǔn)化工作流程管理體系，消除人浮于事、扯皮推諉、職責(zé)不清、執(zhí)行不力等痼疾，實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)范、運(yùn)行有序、效率提高。尤其具有行政審批職能的部門，應(yīng)圍繞“集成、實(shí)效”要求，打破原先審批權(quán)分散在各職能部門的狀況，推行“一枚印章審批”的集中審批模式，將工作流程細(xì)化到告之、受理、審查、流轉(zhuǎn)、決定、批復(fù)、督辦、立卷歸檔等具體環(huán)節(jié)和辦理每一個(gè)階段事項(xiàng)所需材料及辦理時(shí)限，做到環(huán)節(jié)最少、效率最高、服務(wù)最優(yōu)。

　　三是營(yíng)造“績(jī)效驅(qū)動(dòng)型”的創(chuàng)業(yè)生態(tài)。借鑒現(xiàn)代企業(yè)人力資源“契約型”管理的做法，推行干部編內(nèi)任職與崗位聘職相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離、檔案工資與實(shí)際薪酬相分離的“雙軌運(yùn)行”管理，搞活用人制度，完善激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造良好生態(tài)，讓每個(gè)人都能充分釋放自己的潛能，創(chuàng)造卓越的業(yè)績(jī)。建立以全員聘用為核心的人事管理機(jī)制，除黨工委、管委會(huì)、紀(jì)工委負(fù)責(zé)人由上級(jí)組織部門任用外，其余均按照因事設(shè)崗的原則，科學(xué)設(shè)置各部門領(lǐng)導(dǎo)職位和工作人員崗位數(shù)，逐一對(duì)應(yīng)編制崗位說明書，采取競(jìng)聘上崗、雙向選擇、定期考核、末位淘汰等辦法，形成能者上、庸者讓、劣者汰的選人用人導(dǎo)向，推動(dòng)人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變，由“行政關(guān)系”向“聘任關(guān)系”轉(zhuǎn)變。

　　同時(shí)，建立開發(fā)區(qū)與黨政機(jī)關(guān)的干部交流長(zhǎng)效機(jī)制，解決開發(fā)區(qū)干部“晉升通道窄”問題。通過公開選拔方式，面向社會(huì)招聘各類優(yōu)秀人才到開發(fā)區(qū)工作，改變開發(fā)區(qū)選人用人渠道單一的窘境。對(duì)招商、創(chuàng)業(yè)孵化、投融資等服務(wù)中心的管理團(tuán)隊(duì)探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，多措并用優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐;建立以績(jī)效考核為核心的激勵(lì)體系，發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，推行以工作業(yè)績(jī)?yōu)橹行牡摹皩?shí)績(jī)量化考核+綜合評(píng)價(jià)考核”全員績(jī)效考評(píng)制，將績(jī)效考核結(jié)果與績(jī)效工資、評(píng)先評(píng)優(yōu)直接掛鉤，并作為職務(wù)調(diào)整、崗位變動(dòng)以及聘用合同續(xù)訂、終止的重要依據(jù)，營(yíng)造崇尚實(shí)干、注重實(shí)績(jī)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的良好氛圍;建立以績(jī)效工資為核心的薪酬體制，堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的收入分配原則，打破身份年資限制，科學(xué)設(shè)計(jì)崗位職級(jí)體系，全員實(shí)行“崗位工資+績(jī)效工資”的薪酬管理。其中，崗位工資對(duì)應(yīng)聘任崗位，參照國(guó)家現(xiàn)行工資政策規(guī)定予以確定;績(jī)效工資在依據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)確定績(jī)效工資基本系數(shù)框架內(nèi)，綜合工作性質(zhì)、聘用崗位及個(gè)人業(yè)績(jī)等因素分級(jí)分類予以確定，實(shí)現(xiàn)以崗定薪、按績(jī)?nèi)〕辍?yōu)績(jī)優(yōu)酬。

　　堅(jiān)持模塊化服務(wù)

　　所謂模塊化服務(wù)，是指基于效率導(dǎo)向，通過集成各類服務(wù)要素搭建形成不同的服務(wù)功能模塊，為企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)提供個(gè)性化、規(guī)范化、便捷化的綜合服務(wù)，以服務(wù)指數(shù)的提升推高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)。這也正是深化開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的終極價(jià)值指向。

　　一是搭建審批服務(wù)模塊。以政務(wù)服務(wù)中心為載體，按照一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)、一枚印章審批的思路，建立“規(guī)權(quán)、服務(wù)、監(jiān)管”三位一體的行政審批管理體系，堅(jiān)持“清單之外無審批、法無授權(quán)不可為”的原則要求，圍繞項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)登記、投資服務(wù)等主題，編制本級(jí)行政審批項(xiàng)目清單并實(shí)行目錄化管理，推行“清單告之、一表登記、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、鏈條審批、限時(shí)辦結(jié)”的服務(wù)模式，對(duì)簡(jiǎn)單事項(xiàng)實(shí)行立等審批，對(duì)聯(lián)辦事項(xiàng)實(shí)行一窗辦理，對(duì)關(guān)聯(lián)審批實(shí)行一章多效，對(duì)網(wǎng)上審批實(shí)行一次領(lǐng)證，尤其對(duì)重大項(xiàng)目的審批提供全程幫辦服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“園區(qū)事園內(nèi)辦結(jié)”。打破以往“申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式后再受理”的傳統(tǒng)審批模式，結(jié)合申報(bào)單位誠(chéng)信管理機(jī)制，簡(jiǎn)化審批流程，將補(bǔ)充材料環(huán)節(jié)與審批環(huán)節(jié)并軌，推行行政審批“容缺受理”模式，為企業(yè)投資落戶開辟“綠色高速通道”。以強(qiáng)化智慧政務(wù)建設(shè)為牽引，開發(fā)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺(tái)APP客戶端，線上線下結(jié)合服務(wù)企業(yè)“零距離”。完善事中事后監(jiān)管體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控和問責(zé)機(jī)制建設(shè)，打造市場(chǎng)化法治化便捷化的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

　　二是搭建公共服務(wù)模塊。應(yīng)在完善生活性公共服務(wù)設(shè)施，提升開發(fā)區(qū)城市功能品質(zhì)的同時(shí)，圍繞服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、共建共享、服務(wù)企業(yè)”的原則要求，將公共服務(wù)平臺(tái)植根于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)價(jià)值鏈上，整合開發(fā)區(qū)政策、科技、融資、人才等服務(wù)資源，重點(diǎn)布局建設(shè)數(shù)據(jù)信息(同類產(chǎn)業(yè)共用共享的行業(yè)數(shù)據(jù)，以及為企業(yè)提供法律法規(guī)、政策、技術(shù)、產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)、人才、市場(chǎng)等各類信息服務(wù))、研發(fā)設(shè)計(jì)、公共技術(shù)、科技金融、創(chuàng)業(yè)孵化、小試中試、檢驗(yàn)認(rèn)證、市場(chǎng)開拓、上市培育等生產(chǎn)性公共服務(wù)平臺(tái)，以產(chǎn)學(xué)研服務(wù)聯(lián)盟、中小企業(yè)服務(wù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟、技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)聯(lián)盟等形式為園區(qū)企業(yè)提供模塊化服務(wù)，為企業(yè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，通過搭建具有開放共享效應(yīng)的公共服務(wù)平臺(tái)，并以“服務(wù)券”方式補(bǔ)貼企業(yè)所需服務(wù)費(fèi)用來降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)宏觀規(guī)劃管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的話語權(quán)及影響力。

　　三是搭建中介服務(wù)模塊。國(guó)內(nèi)外開發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)踐證明，完善的中介服務(wù)是開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)體系的重要組成部分，也是提升開發(fā)區(qū)服務(wù)功能和效率的重要支撐。改革創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，應(yīng)進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，加大服務(wù)外包力度，將可以由社會(huì)組織開展的業(yè)務(wù)放手交給中介組織，以“政府買單、中介服務(wù)、企業(yè)受益”運(yùn)營(yíng)模式，發(fā)揮中介服務(wù)在聯(lián)系聚集項(xiàng)目源、人才源、企業(yè)源和構(gòu)筑技術(shù)創(chuàng)新體系等方面的橋梁作用，使之成為開發(fā)區(qū)管理與服務(wù)功能的有效延伸，實(shí)現(xiàn)“小管理、大中介、強(qiáng)服務(wù)”。管委會(huì)主要從政策制度方面鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量創(chuàng)辦中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)行為，促進(jìn)各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

　　(作者單位：昆明高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)