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　　一、 “一次創(chuàng)業(yè)”階段：初步形成“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)+公司”管理架構(gòu)

　　1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施火炬計(jì)劃，明確把創(chuàng)辦高新區(qū)作為火炬計(jì)劃的重要內(nèi)容;同年，批準(zhǔn)建立第一個(gè)國(guó)家高新區(qū)——北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“北京試驗(yàn)區(qū)”)，也就是中關(guān)村科技園區(qū)的前身，批準(zhǔn)頒布《北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)暫行條例》，拉開(kāi)了我國(guó)建設(shè)國(guó)家高新區(qū)的序幕。北京市政府根據(jù)該《暫行條例》發(fā)布實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定北京市試驗(yàn)區(qū)辦公室是海淀區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu) ，在海淀區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和市科委指導(dǎo)監(jiān)督下，具體辦理新技術(shù)企業(yè)的審批核定事宜。同年7月，為加強(qiáng)對(duì)北京試驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，北京市政府牽頭組建了北京試驗(yàn)區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì) ，由北京市副市長(zhǎng)任委員會(huì)主任，北京試驗(yàn)區(qū)辦公室兼協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室職能。北京試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)模式為后來(lái)國(guó)家高新區(qū)組建領(lǐng)導(dǎo)小組，成立作為政府派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)奠定了重要基礎(chǔ)。在中關(guān)村科技園區(qū)成功探索的基礎(chǔ)上，1991年和1992年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)建立了51家國(guó)家高新區(qū)，全面啟動(dòng)國(guó)家高新區(qū)建設(shè)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的指示精神，1991年，原國(guó)家科委和國(guó)家體改委研究制定了《關(guān)于深化高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)改革，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》，進(jìn)一步明確了國(guó)家高新區(qū)改革的基本方向、原則和思路，明確國(guó)家高新區(qū)要根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的要求，建立起符合商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，適應(yīng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和國(guó)際慣例的體制、機(jī)制;各開(kāi)發(fā)區(qū)要因地制宜地建立決策、管理機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)的權(quán)限，代表當(dāng)?shù)卣惺剐姓殭?quán)， 統(tǒng)一對(duì)內(nèi)對(duì)外，集中有效地協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中的重大問(wèn)題，并在工商、稅務(wù)、財(cái)政、金融、國(guó)際合作交流、外貿(mào)、進(jìn)出口等方面形成配套、高效的服務(wù)功能，為企業(yè)提供綜合服務(wù)。在1988年到2000年的“一次創(chuàng)業(yè)”階段，國(guó)家高新區(qū)發(fā)展到53家，成為我國(guó)高新技術(shù)的集聚地和成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)極。由于這一階段高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)總體薄弱，需要強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，同時(shí)借鑒了當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，大多高新區(qū)采取較封閉的管理模式，探索集中授權(quán)管理。 初步形成了具有中國(guó)特色的“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)+公司” 管理架構(gòu)，實(shí)行“決策層-管理層-服務(wù)層” 開(kāi)放式管理模式。其中，“決策層”即由市政府主要負(fù)責(zé)人及市政府有關(guān)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，為強(qiáng)化政府的作用，一般由市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。主要負(fù)責(zé)宏觀決策、重大政策制定、用地規(guī)劃、協(xié)調(diào)解決高新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)及管理過(guò)程中的重大問(wèn)題等。“管理層”即作為政府派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)，代表當(dāng)?shù)卣惺拐殭?quán)，對(duì)園區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)具體發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和管理等職責(zé)。“服務(wù)層”即設(shè)立園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心等，負(fù)責(zé)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、創(chuàng)業(yè)孵化等功能。實(shí)踐中，各國(guó)家高新區(qū)也結(jié)合自身實(shí)際情況，逐步探索適宜區(qū)域特征、順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化管理體制 。如南京高新區(qū)創(chuàng)建初期采取以管委會(huì)為主導(dǎo)的政企并存模式;海南高新區(qū)、深圳高新區(qū)采取以企業(yè)、總公司為主導(dǎo)的管理體制;桂林高新區(qū)由具有一定行政職能的事業(yè)單位來(lái)實(shí)行企業(yè)管理;中山、廈門(mén)和威海三個(gè)國(guó)家高新區(qū)，由原國(guó)家科委、省科委和當(dāng)?shù)卣限k，被命名為火炬高新區(qū)，在行政管理的基礎(chǔ)上，成立開(kāi)發(fā)總公司，負(fù)責(zé)高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資和部分公共事務(wù)管理。

圖1 “領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)+公司”架構(gòu)與“決策層-管理層-服務(wù)層”模式示意圖

圖2 “一次創(chuàng)業(yè)”階段國(guó)家高新區(qū)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新代表事件

　　二、“二次創(chuàng)業(yè)”階段：深化“精簡(jiǎn)、高效”改革，積極探索經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)籌管理機(jī)制 進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生巨大變化，中國(guó)加入WTO，科技創(chuàng)新成為我國(guó)發(fā)展主旋律。2001年，科技部在總結(jié)前一階段國(guó)家高新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出了國(guó)家高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的新任務(wù)和新目標(biāo)，核心是要推進(jìn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”， 從第一階段的外延式發(fā)展向更加依靠科技創(chuàng)新的內(nèi)涵式發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，更加注重“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)” 。2002年，科技部印發(fā)《關(guān)于國(guó)家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》，指出國(guó)家高新區(qū)要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、符合WTO規(guī)則的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，國(guó)家高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)要按照“精簡(jiǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)”的原則不斷推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變 ，進(jìn)一步提高管理效率和靈活度。“二次創(chuàng)業(yè)”期間，國(guó)家高新區(qū)普遍加強(qiáng)了內(nèi)涵式和外延式相結(jié)合、引進(jìn)大企業(yè)和培育小企業(yè)相結(jié)合的發(fā)展力度，不僅大力引進(jìn)國(guó)內(nèi)外研發(fā)機(jī)構(gòu)、科教資源和龍頭企業(yè)進(jìn)駐，而且著力營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，建設(shè)不同類型的科技企業(yè)孵化器，運(yùn)用各種政策手段和市場(chǎng)力量，推動(dòng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的增長(zhǎng)，形成了研發(fā)機(jī)構(gòu)密集、大企業(yè)和小企業(yè)和諧共生的產(chǎn)業(yè)鏈條。同時(shí)，國(guó)家高新區(qū)也不再是單純的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是形成了產(chǎn)城融合的具有現(xiàn)代化形象的科技新城和城市新地標(biāo)， 不僅增強(qiáng)了創(chuàng)新活力和發(fā)展實(shí)力，而且提高了示范、輻射、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，成為宜居宜業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地，相應(yīng)也帶來(lái)諸多社會(huì)事務(wù)管理方面的新挑戰(zhàn) 。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，部分國(guó)家高新區(qū)面臨空間緊缺的瓶頸，于是采用了不同方式，擴(kuò)大管理范圍，拓展發(fā)展空間 。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中的不完全政府模式、不明晰職能邊界導(dǎo)致的矛盾日益凸顯，管理體制機(jī)制不順成為制約國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展重要因素。為此，國(guó)家高新區(qū)先后開(kāi)啟了不同類型、不同程度的新一輪管理體制改革 。如株洲、青島、桂林、蘇州等高新區(qū)為解決空間不足、社會(huì)事務(wù)難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，將高新區(qū)與行政區(qū)合并或建立新區(qū);上海紫竹采用多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成民營(yíng)企業(yè)、高等院校、市區(qū)鎮(zhèn)政府“三結(jié)合”運(yùn)營(yíng)模式，成為全國(guó)首家以民營(yíng)企業(yè)為開(kāi)發(fā)主體的開(kāi)發(fā)區(qū);廣州高新區(qū)進(jìn)一步與新組建的蘿崗區(qū)合并，重慶高新區(qū)與沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合并實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容升級(jí)，等等;形成包括區(qū)區(qū)合一、政區(qū)合一和多區(qū)合一模式。

圖3 “二次創(chuàng)業(yè)”階段國(guó)家高新區(qū)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新代表事件

　　三、“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略提升”階段： 加快轉(zhuǎn)變政府職能，著力推進(jìn)市場(chǎng)化改革 黨的十八大以來(lái)，改革進(jìn)入了深水區(qū)，開(kāi)放邁向了新階段，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略，國(guó)家高新區(qū)進(jìn)入“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、戰(zhàn)略提升”階段 。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)變政府職能,把“放管服”改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容,持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行放管結(jié)合，優(yōu)化行政服務(wù)，以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用為目標(biāo)，著力破解制約科技創(chuàng)新活力的體制機(jī)制障礙。2013年，科技部出臺(tái)《國(guó)家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)方案》，提出國(guó)家高新區(qū)要積極建設(shè)服務(wù)型政府，形成國(guó)家、地方、社會(huì)等各方力量聯(lián)合治理新模式。2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2017]7號(hào))，提出開(kāi)發(fā)區(qū)要將政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，行政剝離、市場(chǎng)化運(yùn)作作為下一步改革的重點(diǎn)方向。2020年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2020〕7號(hào))，對(duì)國(guó)家高新區(qū)深化管理體制機(jī)制改革作出頂層設(shè)計(jì) ，要求國(guó)家高新優(yōu)化內(nèi)部管理架構(gòu)，實(shí)行扁平化管理，探索崗位管理制度，實(shí)行聘用制，建立完善符合實(shí)際的分配激勵(lì)和考核機(jī)制，并賦予國(guó)家高新區(qū)相應(yīng)的省級(jí)和市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。綜合來(lái)看，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，國(guó)家高新區(qū)過(guò)去依賴政策紅利、政府主導(dǎo)色彩濃厚等長(zhǎng)期積累的問(wèn)題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優(yōu)勢(shì)減弱、區(qū)域內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)壓力增大、發(fā)展活力不足、發(fā)展動(dòng)能減弱等困境，因此積極轉(zhuǎn)變政府職能、引入市場(chǎng)化效率機(jī)制勢(shì)在必行。圍繞“放管服”深化改革，一批國(guó)家高新區(qū)開(kāi)始積極探索符合新時(shí)代要求的行政審批、組織機(jī)構(gòu)、人事管理、薪酬激勵(lì)新機(jī)制，著力構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的管理服務(wù)體系 。如2016年濟(jì)南高新區(qū)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞“企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化服務(wù)”目標(biāo)，推行機(jī)構(gòu)大部制、實(shí)行全員聘任制、改革干部考評(píng)體系、采用績(jī)效工資制、深化簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)高新區(qū)發(fā)展創(chuàng)造力。2019年天津?yàn)I海高新區(qū)依據(jù)自身為功能區(qū)的本質(zhì)，推行法定機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是去除行政事業(yè)身份，全面引入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念和企業(yè)化激勵(lì)機(jī)制。2020年，玉溪高新區(qū)、蘭州高新區(qū)等圍繞強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新促進(jìn)功能，探索開(kāi)展全員聘任制、績(jī)效考核制、薪酬激勵(lì)制等改革，以進(jìn)一步激發(fā)廣大干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情。

圖4 國(guó)家高新區(qū)市場(chǎng)化改革代表事件

　　四、小結(jié)：國(guó)家高新區(qū)管理體制機(jī)制是動(dòng)態(tài)的，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí) 高新區(qū)30年的建設(shè)發(fā)展歷程，也是管理體制機(jī)制持續(xù)改革創(chuàng)新的過(guò)程 ，既有“小動(dòng)靜”修修補(bǔ)補(bǔ)，也有“手術(shù)”式徹底改革。無(wú)論何種改革力度，隨著外部發(fā)展形勢(shì)、高新區(qū)發(fā)展階段與戰(zhàn)略重點(diǎn)，以及主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的變化，管理體制機(jī)制在隨之調(diào)整 。例如，管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化重組，社會(huì)事務(wù)從無(wú)到有、到再剝離，高新區(qū)與行政區(qū)分分合合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放與回收不斷往復(fù)等等。從高新區(qū)自身發(fā)展來(lái)看，空間變遷 和社會(huì)管理職能增加 是影響國(guó)家高新區(qū)管理體制機(jī)制變化的兩大內(nèi)在主要因素。一是空間變遷。 隨著高新區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展壯大,土地供給緊缺逐漸成為發(fā)展瓶頸，原來(lái)規(guī)模較小的新建區(qū)已不適應(yīng)發(fā)展。為保障土地供給，不少高新區(qū)由上級(jí)政府在政策區(qū)和新建區(qū)的比例上作了相應(yīng)調(diào)整。一些地方將幾個(gè)行政村、一個(gè)鎮(zhèn)、乃至若干鎮(zhèn)或街道辦事處連帶土地供給整建制劃歸高新區(qū)管理，成為一種準(zhǔn)行政區(qū)管理或新區(qū)管理。少數(shù)高新區(qū)還與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)進(jìn)行合并,或成立一個(gè)新的行政區(qū), 形成“政區(qū)合一”。也有采用空間“飛地”托管的方式，形成“一區(qū)多園”模式。二是社會(huì)管理職能和權(quán)限增加。 高新區(qū)從建設(shè)初期步入發(fā)展期，隨著國(guó)家整體的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，其內(nèi)部發(fā)展也面臨轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)等轉(zhuǎn)型升級(jí)需求 ，產(chǎn)業(yè)由OEM向ODM、OBM升級(jí)，技能型、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才逐步替代產(chǎn)業(yè)制造工人，需要吸納更多高素質(zhì)的人才，并且需要配備高水平的城市環(huán)境和服務(wù)，由此產(chǎn)生單一產(chǎn)業(yè)園區(qū)向科技新城轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。同時(shí)，部分高新區(qū)由于擴(kuò)區(qū)發(fā)展，為緩解與所在行政區(qū)的矛盾，便承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等托管區(qū)域的社會(huì)行政職能，承擔(dān)征地拆遷、城市管理、教育醫(yī)療、綜治維穩(wěn)等社會(huì)發(fā)展任務(wù)。高新區(qū)從擁有單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理權(quán)限擴(kuò)大到了同時(shí)擁有社會(huì)管理權(quán)限，承擔(dān)了相應(yīng)社會(huì)事務(wù)管理職能 ，成為一個(gè)“準(zhǔn)行政區(qū)”。在這個(gè)階段，社會(huì)管理和城市服務(wù)已經(jīng)成為高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)必不可少的一部分，高新區(qū)日益成為集科技、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、文化、自然協(xié)調(diào)發(fā)展于一體的科技城區(qū)和知識(shí)社區(qū)，一些地方直接以高新區(qū)為基礎(chǔ)創(chuàng)建新的行政區(qū)或?qū)⑵渑c所在行政區(qū)合署辦公，成為政區(qū)合一型高新區(qū)。五、展望 當(dāng)前，世界邁入新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家高新區(qū)率先面臨新經(jīng)濟(jì)生態(tài)對(duì)管理體制新需求。同時(shí)，高新區(qū)進(jìn)入第四個(gè)十年，高新區(qū)的戰(zhàn)略定位、功能使命、發(fā)展邏輯等有了新的內(nèi)涵，改革創(chuàng)新是戰(zhàn)略所向、任務(wù)所在、發(fā)展所需，國(guó)家高新區(qū)要建立與外部時(shí)代特征和自身發(fā)展需求相匹配的管理體制機(jī)制，以改革創(chuàng)新謀求新一輪發(fā)展動(dòng)力 。新形勢(shì)新要求下，國(guó)家高新區(qū)管理體制機(jī)制改革呈現(xiàn)出生態(tài)共治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、平臺(tái)引領(lǐng)、功能導(dǎo)向、法治保障 等五大導(dǎo)向。未來(lái)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變角色定位，加大與社會(huì)化、市場(chǎng)化力量聯(lián)合治理，加快實(shí)行市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，將高新區(qū)打造成為更高能級(jí)的平臺(tái)化創(chuàng)新功能區(qū)。