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　　一、一區(qū)多園圈層理論概述

　　(一)一區(qū)多園概念解析

　　1.一區(qū)多園：通常認為“一區(qū)多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區(qū)或地理上不連片的園區(qū)整合并入高新區(qū)，突破高新區(qū)原有的地理空間，形成“多園”;另一種是指同一功能區(qū)內(nèi)部的多個專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。本文主要討論前一種“一區(qū)多園”形式。

　　2.“區(qū)”“園”關(guān)系現(xiàn)狀及分類。目前，我國高新區(qū)的“區(qū)”“園”管理模式，總體上有3種類型。

　　“一區(qū)一園”管理模式。即高新區(qū)管委會管理一個園區(qū)的體制。這種體制一般適用于高新區(qū)建設(shè)的初始階段或者規(guī)模實力較小的城市，特點是精力集中、關(guān)系簡單、易于操作和運行管理。

　　“區(qū)園合一”管理模式。即高新區(qū)管委會與園區(qū)兩個牌子一套人馬、高新區(qū)與園區(qū)作為一個行政區(qū)的體制。這種體制有利于處理好園區(qū)所在地的各種關(guān)系，減少交易成本和協(xié)調(diào)難度，提高決策和工作效率，有利于與所在行政區(qū)形成一體化合力發(fā)展的局面。但是，伴隨著園區(qū)建設(shè)與發(fā)展，這一體制下的社會管理功能會不斷強化、自主創(chuàng)新功能會逐漸弱化，導(dǎo)致高新區(qū)管委會“小政府、大服務(wù)”的體制優(yōu)勢減弱。因此，從長遠來看，不宜鼓勵國家高新區(qū)和所在行政區(qū)合并，即政區(qū)合一。

　　“一區(qū)多園”管理模式?！耙粎^(qū)多園”就是擴大高新區(qū)原有的地理空間，通過增加新建園區(qū)或?qū)⒁呀?jīng)具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的園區(qū)整合并入高新區(qū)，實施區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、基礎(chǔ)優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢共享的政策，對核心園區(qū)與非核心園區(qū)、綜合性創(chuàng)新孵化園區(qū)與專業(yè)性功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴散，形成大高新區(qū)發(fā)展格局。這種模式的主要特點是，成立由副市級領(lǐng)導(dǎo)擔任黨工委書記、管委會主任的高位協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，代表市委市政府領(lǐng)導(dǎo)高新區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，從整體上謀劃一個城市的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這類體制又分為兩種：一種是由高新區(qū)管委會在一片區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)所形成的“一區(qū)多園”，可稱之為虛擬的“一區(qū)多園”體制。該模式發(fā)展到一定階段往往會遇到空間瓶頸;另一種是由管委會管理協(xié)調(diào)，分屬在不同城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的園區(qū)。

　　筆者認為，后者可以有效破解高新區(qū)發(fā)展的空間瓶頸，調(diào)動各城區(qū)的積極性，根據(jù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和要求，建設(shè)不同特色和優(yōu)勢的園區(qū)，有利于高新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立統(tǒng)分結(jié)合(統(tǒng)，即由高新區(qū)管委會統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào);分，即各個園區(qū)分屬在各城區(qū)并由其作為投資和運營主體)的“一區(qū)多園”管理體制和發(fā)展模式，是國家高新區(qū)又好又快發(fā)展的必然選擇。例如，北京中關(guān)村、上海張江高科、廣州高新區(qū)等均實行這種體制。

　　(二)立體“圈層”梯度理論解析

　　我們所構(gòu)想的圈層梯度理論，即“星火立體圈層梯度”，用公式可以標示為：“1點-3線-N面?1體”。以一個核心點為原動力(自主創(chuàng)新源點)，向外形成線圈層(協(xié)同創(chuàng)新層)，再以圈層磁場不斷向外輻射形成覆蓋面(高質(zhì)量發(fā)展面)，再以覆蓋面構(gòu)建去中心化全立體式(生態(tài)共同體)的建設(shè)發(fā)展理論。遵循產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雁型規(guī)律，按照核心點、經(jīng)濟圈層和產(chǎn)業(yè)梯度推進模式，實施‘圈層梯度’戰(zhàn)略，具體分為“1個星火原點+3個輻射圈層+N個飛地園區(qū)=一個生態(tài)共同體”。

　　以曲靖高新區(qū)為示例：一個動力策源點(核心點)，即以曲靖研發(fā)集聚區(qū)為起點的曲靖高新區(qū);第一線圈層(關(guān)鍵圈層)，即曲靖高新區(qū)麒麟園區(qū)、沾益園區(qū)、馬龍園區(qū);第二線圈層(拓展圈層)，即以珠江源城市圈為拓展面向外的富源、陸良、羅平、師宗、會澤和宣威(縣)市區(qū)域延展;第三線圈層(輻射圈層)，即曲靖市周邊縣市(包括滇東北的昭通市、四川省宜賓市、東南部的貴州省的興義市與盤州市和廣西壯族自治區(qū)西部等);N個飛地園區(qū)，即面向“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)沿線省市;南亞、東南亞(越南、老撾、緬甸)等周邊國家，根據(jù)需要建立無數(shù)個飛地園區(qū)。

　　(三)曲靖高新區(qū)采用“一區(qū)多園”圈層建設(shè)發(fā)展的契機分析

　　1.從發(fā)展階段的角度看，目前曲靖高新區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢正在全面顯現(xiàn)。雖然曲靖高新區(qū)起步較晚，現(xiàn)在正處在建設(shè)發(fā)展初始階段，但曲靖高新區(qū)堅持高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)，堅決實施綠色崛起戰(zhàn)略效應(yīng)已經(jīng)初現(xiàn)。2021年，雖然受到新冠肺炎疫情影響，但曲靖高新區(qū)的GDP仍然能保持增長，其關(guān)鍵就是后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮作用。在體制機制、建設(shè)發(fā)展模式上可選最優(yōu)，在建設(shè)管理運營過程中自然少受羈絆、少走彎路、少損內(nèi)耗。曲靖高新區(qū)雖是“一張白紙”，但優(yōu)勢在于“一張藍圖繪到底”。在建設(shè)發(fā)展時，實操過程可借鑒可參考的建設(shè)發(fā)展模式很多，曲靖高新區(qū)通過實地調(diào)研與認真分析研究上百家國家高新區(qū)建設(shè)發(fā)展模式，經(jīng)過比選得知，一區(qū)多園圈層發(fā)展模式有下列優(yōu)勢：

　　“一區(qū)多園”圈層模式突破了土地空間的限制，體現(xiàn)出高新區(qū)規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和帶動效應(yīng)的最大化，是“區(qū)”與“園”“圈”、與“層”“點”、與“面”關(guān)系發(fā)展的大勢所趨。其具體優(yōu)勢如下:(1)突破空間限制。“一區(qū)多園”是從“點”到“面”協(xié)調(diào)與互動的最佳形式，打破了開發(fā)區(qū)的固定邊界，將各種優(yōu)惠政策遍及其他園區(qū)，提升了區(qū)域內(nèi)高新區(qū)協(xié)作效率。(2)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“一區(qū)多園”有利于區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，有利于避免各園區(qū)在創(chuàng)新上的無序化競爭和產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競爭，有利于區(qū)域經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。(3)產(chǎn)業(yè)互補聯(lián)動。“一區(qū)多園”促進了創(chuàng)新價值鏈與產(chǎn)業(yè)價值鏈的結(jié)合，擴大了創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群的深度和廣度，推動了區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動，有助于適應(yīng)園區(qū)擴張和園區(qū)間競爭與合作的新需求，從而形成“一區(qū)多園”的立體圈層有機組織系統(tǒng)，形成有效的創(chuàng)新集聚和創(chuàng)新擴散效應(yīng)，最終實現(xiàn)去中心化的多元化“多點開花”式產(chǎn)業(yè)集聚與創(chuàng)新擴散的適度均衡和有機統(tǒng)一。

　　2.從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，相關(guān)產(chǎn)業(yè)圍繞某一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)、供、銷各個環(huán)節(jié)進行分工協(xié)作，從而形成較為緊密的上中下游各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作和配套，使各種生產(chǎn)要素在一定地域大量集聚和有效集中，一定的產(chǎn)業(yè)集聚形成“產(chǎn)業(yè)園”或“專業(yè)園”。然而，一個地區(qū)單靠某一產(chǎn)業(yè)支撐會形成一定的依賴性，經(jīng)濟基礎(chǔ)會比較脆弱，當外界經(jīng)濟大氣候波動(如新冠肺炎疫情)之時，可能會對這一地區(qū)的經(jīng)濟帶來沖擊。因此，在當前新基建背景下必須多業(yè)并舉，形成多個“產(chǎn)業(yè)園”與“專業(yè)園”，依托高新區(qū)這一母體全面發(fā)展，從而形成“一區(qū)多園”立體圈層的發(fā)展格局。

　　3.從規(guī)劃管理的角度看，一切為了發(fā)展，一切圍繞發(fā)展。在規(guī)劃管理上也必須跟上發(fā)展的需要，以曲靖高新區(qū)為例，整合曲靖全市(包括市縣區(qū))資源，實施“五統(tǒng)籌”“四不變”和“一建設(shè)”的總體發(fā)展思路，即統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策支持、品牌塑造、數(shù)據(jù)報送、考核評價，麒麟園區(qū)、沾益園區(qū)、馬龍園區(qū)負責落實建設(shè)發(fā)展主體責任，其隸屬關(guān)系不變、管理主體不變、財稅體制不變、項目屬地性質(zhì)不變，合力建設(shè)核心研發(fā)集聚區(qū)，共同推進“一區(qū)多園”圈層建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)各園區(qū)的科學統(tǒng)一規(guī)劃管理、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，成本節(jié)約與資源共享，對打造區(qū)域經(jīng)濟增長極、發(fā)展地方經(jīng)濟顯然具有重要的意義。

　　二、高新區(qū)一區(qū)多園圈層建設(shè)的曲靖方案

　　(一)高水平建設(shè)一個核心綜合功能區(qū)

　　緊緊圍繞曲靖高新區(qū)發(fā)展目標及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，整合曲靖全市的科技金融、創(chuàng)新平臺、扶持政策等創(chuàng)新資源，集中力量突破產(chǎn)業(yè)在科技研發(fā)、技術(shù)攻關(guān)、科研成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、科技企業(yè)孵化、新興業(yè)態(tài)培育等方面存在的瓶頸，為園區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供“智力支持”。

　　一是集聚創(chuàng)新資源。新入駐曲靖的國家級科技企業(yè)孵化器、科技部備案眾創(chuàng)空間、國家級星創(chuàng)空間，以及國家級、云南省級工程技術(shù)研發(fā)中心、重點實驗室、院士工作站等創(chuàng)新平臺，曲靖市范圍內(nèi)，需要設(shè)立研發(fā)機構(gòu)的高新技術(shù)企業(yè)全部入駐曲靖高新區(qū)研發(fā)集聚區(qū)，圍繞有色金屬和新材料、精細化工、高原特色生物資源精深加工等三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)省級及以上研發(fā)機構(gòu)。

　　二是集聚政策資源。將符合條件的國家、云南省、曲靖市相關(guān)行政審批、企業(yè)科研開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和企業(yè)所得稅等方面的優(yōu)惠政策和扶持手段，由曲靖高新區(qū)統(tǒng)一實施。

　　三是完善孵化育成體系。出臺支持政策，全力吸引行業(yè)龍頭企業(yè)、高校、科研院所等各類主體前來建設(shè)專業(yè)化孵化器、眾創(chuàng)空間。鼓勵發(fā)展企業(yè)總部型、專業(yè)園等多種類型加速器，健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)體系，為曲靖經(jīng)濟的發(fā)展培育新動能。

　　四是圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，積極培育發(fā)展科技金融、電子商務(wù)、服務(wù)外包、文化創(chuàng)意、信息咨詢等服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式。建立完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，不斷擴大有效供給，形成新的經(jīng)濟增長點，建設(shè)電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)競爭新優(yōu)勢。

　　五是打造產(chǎn)城融合示范區(qū)。全面落實產(chǎn)城融合發(fā)展理念，堅持以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合發(fā)展道路，以打造研發(fā)集聚區(qū)各類研發(fā)創(chuàng)新平臺、孵化培育平臺以及新興服務(wù)業(yè)態(tài)為契機，不斷提升創(chuàng)新驅(qū)動力、產(chǎn)業(yè)競爭力、城市吸引力和環(huán)境影響力，加快推動研發(fā)集聚區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型，努力建設(shè)產(chǎn)業(yè)活力強勁、城市品質(zhì)高端、服務(wù)功能完備、環(huán)境生態(tài)宜居、市民樂業(yè)幸福的產(chǎn)城融合示范區(qū)，爭當曲靖市乃至全國新型城市化建設(shè)先導(dǎo)區(qū)。

　　六是競爭性使用產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、項目資金、高端人才。研發(fā)集聚區(qū)是曲靖高新區(qū)的核心動力輻射源，各專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)園、共建園、共管園、園中園和飛地園，既統(tǒng)一又協(xié)同，通過市級頂層設(shè)計建立統(tǒng)一的競爭機制，激發(fā)每個分園區(qū)自主創(chuàng)新發(fā)展活力，鼓勵各分園區(qū)采取最先進管理模式自我管理自主建設(shè)，與核心區(qū)共建共享發(fā)展成果。

　　(二)高標準打造三個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園

　　曲靖高新區(qū)通過調(diào)動存量優(yōu)勢，結(jié)合國家高新區(qū)制度優(yōu)勢、創(chuàng)新驅(qū)動優(yōu)勢，以沾益、麒麟、馬龍工業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)，充分整合園區(qū)現(xiàn)有人力、物力、土地資源，以構(gòu)建“一區(qū)多園”立體圈層發(fā)展模式為園區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有力支撐。按照一區(qū)多園圈層發(fā)展模式，曲靖高新區(qū)發(fā)展初期設(shè)一區(qū)三園，圈層理論中第二圈層(關(guān)鍵圈層—麒沾馬)堅持在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，按照國家、云南省、曲靖市關(guān)于園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)要求，以“提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)”為核心，發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢，完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，著力構(gòu)建以有色金屬和新材料產(chǎn)業(yè)、精細化工產(chǎn)業(yè)、高原特色生物資源加工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代裝備制造產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)為配套的“三主導(dǎo)三配套”產(chǎn)業(yè)體系。

　　1. 主導(dǎo)發(fā)展以綠色水電鋁為主的有色金屬及新材料產(chǎn)業(yè)。在沾益園區(qū)白水片區(qū)、麒麟園區(qū)越州片區(qū)和馬龍園區(qū)雞頭村片區(qū)，重點打造有色金屬及新材料產(chǎn)業(yè)。

　　2. 主導(dǎo)發(fā)展以煤化工、生物化工為主的精細化工產(chǎn)業(yè)。在沾益園區(qū)花山片區(qū)和麒麟園區(qū)越州片區(qū)，重點打造以煤化工為主的精細化工產(chǎn)業(yè)集群。依托花山片區(qū)現(xiàn)有化工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，開展跨區(qū)域合作共建精細化工產(chǎn)業(yè)園。整合曲靖市現(xiàn)有行業(yè)龍頭企業(yè)，成立曲靖高新區(qū)精細化工產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，加大招商引資力度，全力引進國內(nèi)外精細化工研究院、重點實驗室，開展煤化工及生物化工精深加工研究，煤化工深加工方面重點突破煤焦油、煤氣化、乙炔化工;生物化工方面重點突破葉黃素、花青素、黃酮素等領(lǐng)域精深加工產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)。堅持全循環(huán)、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展理念，形成產(chǎn)品間內(nèi)部循環(huán)、企業(yè)間互補循環(huán)、產(chǎn)業(yè)間耦合循環(huán)，產(chǎn)業(yè)聚集、關(guān)聯(lián)度高，產(chǎn)業(yè)鏈長、加工程度深、產(chǎn)品附加值高的新型精細化工產(chǎn)業(yè)體系。

　　3.主導(dǎo)發(fā)展高原特色生物資源深加工產(chǎn)業(yè)。在沾益園區(qū)城西片區(qū)和馬龍園區(qū)雞頭村片區(qū)，依托曲靖豐富的高原特色農(nóng)業(yè)和生物資源及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以公共技術(shù)服務(wù)平臺為抓手，以綠色化、特色化、優(yōu)質(zhì)化、品牌化為導(dǎo)向，堅持內(nèi)培外引相結(jié)合，強化資源加工技術(shù)和工藝改造提升，創(chuàng)新商業(yè)營銷模式，加快打造生態(tài)化、高品質(zhì)、高附加值的高原特色生物資源精深加工產(chǎn)業(yè)集群。

　　(三)高質(zhì)量創(chuàng)建N個特色專業(yè)園

　　圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)積極引導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)特色專業(yè)園，參照將形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)委托高新區(qū)管理機構(gòu)管轄模式，創(chuàng)建“一區(qū)多園”圈層立體式特色發(fā)展模式。

　　當前，轉(zhuǎn)型升級和一體化城市圈建設(shè)全面振興，加強特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是一條轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換的好路子。建設(shè)現(xiàn)代化組群式珠江源大城市圈，是曲靖全市各項工作的大基調(diào)。轉(zhuǎn)就要提升、轉(zhuǎn)就要整合、轉(zhuǎn)就要做精做強，以升級為總抓手，以高新技術(shù)企業(yè)為主體，以“麒沾馬”為地理空間載體一體化聚群發(fā)展。曲靖高新區(qū)規(guī)劃布局“1+3+N”即一核三園八片的園區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃和空間布局初顯成效。“1”即曲靖高新區(qū)研發(fā)集聚區(qū);“3”即麒麟產(chǎn)業(yè)園、沾益產(chǎn)業(yè)園、馬龍產(chǎn)業(yè)園，“N”即依托優(yōu)勢資源形成N個特色專業(yè)園。目前已在建的“N”，有麒麟液態(tài)金屬專業(yè)園、麒麟羅漢山現(xiàn)代物流專業(yè)園、沾益葉黃素專業(yè)園、沾益溫氏養(yǎng)殖專業(yè)園、馬龍現(xiàn)代家具專業(yè)園、馬龍?zhí)O果專業(yè)園，都是很好的示例。

　　發(fā)展特色專業(yè)園可以依托現(xiàn)有優(yōu)勢企業(yè)，整合優(yōu)勢資源，助推轉(zhuǎn)型升級。在特色專業(yè)園區(qū)建設(shè)中，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件、發(fā)展?jié)摿εc優(yōu)勢等制定園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)園區(qū)朝著更加健康的方向發(fā)展，使園區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展相互促進。發(fā)展特色專業(yè)園區(qū)可以整合優(yōu)勢資源，增強競爭力。產(chǎn)業(yè)集中了便可使供應(yīng)鏈共享、物流集約、減少園區(qū)企業(yè)資本占用，降低物流成本，甚至可以技術(shù)共享，引導(dǎo)差異化產(chǎn)品布局。鼓勵和支持企業(yè)加快對高新技術(shù)的引進、消化、吸收和利用，采用新工藝、新設(shè)備、新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

　　多年來，曲靖市委、市政府高度重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)工作，把園區(qū)作為推進新舊動能轉(zhuǎn)換、建設(shè)新型工業(yè)化強市的主戰(zhàn)場、主平臺，相繼制定出臺一系列政策，支持園區(qū)充分發(fā)揮載體功能，整合優(yōu)勢資源，堅定不移推動產(chǎn)業(yè)集約集聚發(fā)展。經(jīng)過對違規(guī)設(shè)立、重復(fù)建設(shè)、效益低下的各類工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等進行清理整頓后，曲靖市7家省級工業(yè)園區(qū)被納入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》，每個園區(qū)根據(jù)發(fā)展特色，確定各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其他小而散的各類工業(yè)園區(qū)按照國家有關(guān)要求進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，實行統(tǒng)一管理(如麒麟、馬龍工業(yè)園并入沾益工業(yè)園)。

　　三、一區(qū)多園圈層發(fā)展模式存在的主要問題及措施

　　“一區(qū)多園”在具備巨大優(yōu)勢的同時，也存在著一系列跨界管理(不同級別政府間的管理邊界沖突、核心區(qū)與非核心區(qū)園區(qū)的管理沖突、市場發(fā)育程度不同園區(qū)間的統(tǒng)籌管理沖突)、多重博弈(條塊二維博弈、省市區(qū)三級博弈)的問題。

　　因此，如何走出“越界管理難協(xié)調(diào)、多重博弈難均衡”的困境，是當下我國高新區(qū)管委會在“園”“區(qū)”關(guān)系及管理模式上亟待解決的問題。為了解決根本問題，筆者提出7個方面的措施建議。

　　(一)強化高新區(qū)“一區(qū)多園”立體圈層管理體制創(chuàng)新的頂層設(shè)計。明確統(tǒng)一規(guī)劃、合作共建、協(xié)同管理、共享收益的指導(dǎo)思想，認清“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的發(fā)展趨勢，構(gòu)建與時俱進的柔性組織結(jié)構(gòu)，明確各個園區(qū)功能定位，兼顧專業(yè)化與多元化結(jié)合，彰顯園區(qū)發(fā)展特色。

　　(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高新區(qū)“一區(qū)多園”的行政管轄權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。強化省級政府對高新區(qū)整體的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，保留市區(qū)級政府對所轄高新區(qū)園區(qū)的行政管理權(quán)，采取行政管轄權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展權(quán)相分離的“雙重分管”體制。

　　(三)建立科學合理的開發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”政府治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新組織形態(tài)，構(gòu)建股東會、董事會、總經(jīng)理和各部門之間相互協(xié)調(diào)且相互制約的關(guān)系，建立風險共擔與收益共享的利益共同體。構(gòu)建由市級政府和高新區(qū)入駐企業(yè)聯(lián)合組成的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)股東會，形成高新區(qū)自治體的決策機構(gòu)。引入競爭機制，采用先進的企業(yè)管理理念，致力于推進高新區(qū)公共事務(wù)，建立以企業(yè)為導(dǎo)向的服務(wù)體系。

　　(四)做大和分好高新區(qū)“一區(qū)多園”的利益蛋糕。建立“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展管理體系，強化創(chuàng)新空間與產(chǎn)業(yè)功能上的互補，促進創(chuàng)新價值鏈與產(chǎn)業(yè)價值鏈的結(jié)合，擴大創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群的深度和廣度，推動區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動。不斷權(quán)衡各方利益。建立健全高新區(qū)“一區(qū)多園”圈層發(fā)展的利益協(xié)調(diào)體制機制，理順“一區(qū)多園”的利益關(guān)系，權(quán)衡“一區(qū)多園”各方管理機構(gòu)的利益，處理好企業(yè)微觀利益與國家宏觀效益的關(guān)系，確保高新區(qū)“一區(qū)多園”全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　　(五)高起點規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在確定高新區(qū)“一區(qū)多園”管理體制后，一定要聘請知名規(guī)劃設(shè)計院的高水平專家對“一區(qū)多園”進行科學規(guī)劃，在規(guī)劃中堅持“四個原則”：一是集約用地原則，二是環(huán)境保護原則，三是功能分區(qū)原則，四是可持續(xù)發(fā)展原則。以高品位規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，根據(jù)土地資源現(xiàn)狀、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和園區(qū)定位，打破行政區(qū)域界線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高新區(qū)與各產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間關(guān)系，形成一個有機的開發(fā)區(qū)整體，編制成科學合理、統(tǒng)分結(jié)合、配套協(xié)作的“一區(qū)多園”的規(guī)劃體系。明確規(guī)定“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)保要求、入園企業(yè)單位土地投資密度、投入產(chǎn)出率和收益率等，提高有限土地資源的產(chǎn)出率。高新區(qū)規(guī)劃部門要高點布局，統(tǒng)籌考慮，對產(chǎn)業(yè)進行合理的安排，形成區(qū)域一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、發(fā)展一體化、布局立體化、產(chǎn)品多元化的格局。

　　(六)高標準建設(shè)，完善設(shè)施配套。堅持規(guī)劃超前、布局合理、基礎(chǔ)先行、滾動開發(fā)原則，量力而行，多措并舉籌集資金，提前投入建設(shè)“一區(qū)多園”的水、電、路、通信及公共綠地等基礎(chǔ)設(shè)施。同時，加大同“一區(qū)多園”配套的現(xiàn)代物流、職業(yè)教育、中介服務(wù)、科研開發(fā)、產(chǎn)品檢測、會議展覽、文化娛樂、形象標志等公共設(shè)施建設(shè)力度，進一步完善配套設(shè)施;改善“一區(qū)多園”的投資環(huán)境，完善各個園區(qū)廠路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、電力設(shè)施配套，污水處理廠、中水回用、雨污分流管網(wǎng)、熱力中心等配套，增強“一區(qū)多園”的載體功能。在一些空間上毗鄰的園區(qū)要統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施的共同使用，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。

　　(七)高效能服務(wù)，實現(xiàn)科學管理。一是高新區(qū)與規(guī)劃行政主管部門通力配合。高新區(qū)管委會加強對園區(qū)規(guī)劃工作的指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決高新區(qū)“一區(qū)多園”規(guī)劃與建設(shè)中的重大問題;政府規(guī)劃行政主管部門邀請從事高新區(qū)規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃管理方面的專家，組成咨詢專家組，為園區(qū)規(guī)劃、配套設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)選擇等方面提供咨詢服務(wù)。二是切實實現(xiàn)資源共享。對規(guī)劃建設(shè)的“多園”，打破原有行政管理局限，由高新區(qū)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌制定優(yōu)惠政策、統(tǒng)籌開展招商引資，切實做到各類資源共享、園區(qū)功能互補、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。三是整合“一區(qū)多園”土地資源。在盤活存量和拓展增量兩個方面做文章，清理已批不建、多批少建圈地的閑置土地項目，處理擅自改變用地功能的項目;建立企業(yè)新批土地項目要同老廠房置換掛鉤制度，置換不符合園區(qū)規(guī)劃的老廠房用地，適當提高容積率、鼓勵企業(yè)建多層立體車間，將地價、配套費和容積率掛鉤，提高單位土地利用率;引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)價值鏈低端的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、環(huán)境污染嚴重的配套產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，開展土地增加掛鉤試點工作。四是加大規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，實現(xiàn)對“一區(qū)多園”統(tǒng)籌管理。高新區(qū)規(guī)劃管理部門在“一區(qū)多園”內(nèi)形式統(tǒng)一規(guī)劃管理權(quán)，對于違反“一區(qū)三園”規(guī)劃的建設(shè)行為進行查處，同時對土地開發(fā)強度、投資強度等指標進行監(jiān)控，加大高新區(qū)土地利用效率和開發(fā)強度，確保規(guī)劃管理工作的順利實施。通過高效能的服務(wù)實現(xiàn)對高新區(qū)“一區(qū)多園”圈層規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的科學管理。

　　筆者認為，一區(qū)多園圈層建設(shè)發(fā)展將進一步發(fā)揮國家高新區(qū)品牌效應(yīng)和輻射帶動作用，建設(shè)高水平開放型經(jīng)濟、構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局來引領(lǐng)國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端。全面統(tǒng)籌市域創(chuàng)新資源，并攏五指、捏緊拳頭、聚焦主業(yè)、重點突破，釋放高新區(qū)多重政策疊加紅利，加速建設(shè)發(fā)展國家高新區(qū)，為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

　　(作者單位：曲靖高新區(qū)管委會)

　　目前高新區(qū)“區(qū)”“園”管理模式

　　“一區(qū)多園”管理模式

　　通過增加新建園區(qū)或?qū)⒁呀?jīng)具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的園區(qū)整合并入高新區(qū)，實施區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、基礎(chǔ)優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢共享的政策，對核心園區(qū)與非核心園區(qū)、綜合性創(chuàng)新孵化園區(qū)與專業(yè)性功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴散，形成大高新區(qū)發(fā)展格局。

　　“一區(qū)一園”管理模式

　　高新區(qū)管委會管理一個園區(qū)的體制，一般適用于高新區(qū)建設(shè)的初始階段或者規(guī)模實力較小的城市。

　　“區(qū)園合一”管理模式

　　高新區(qū)管委會與園區(qū)兩個牌子一套人馬、高新區(qū)與園區(qū)作為一個行政區(qū)的體制，有利于與所在行政區(qū)形成一體化合力發(fā)展的局面。